編者按：新疆地域遼闊，風(fēng)力、光伏資源豐富，風(fēng)力、光伏清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景十分廣闊，本世紀(jì)以來在國家可再生能源項目建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的鼓勵和支持下，自治區(qū)風(fēng)電、光伏電站項目，有了長足的發(fā)展，但從所開發(fā)的占比上看，還屬于初始階段。眼下，自治區(qū)風(fēng)電、光伏電站項目建設(shè)，也存在一些被忽視而非常重要的問題，例如電站占地的規(guī)模和效率的問題。于午銘先生一直關(guān)注新疆的風(fēng)電、光伏電站項目建設(shè)，從其對積累的有關(guān)資料分析研究中，發(fā)現(xiàn)了問題的癥結(jié)，并提出了“對策建議”，實在是一件引導(dǎo)風(fēng)電、光伏電站項目健康發(fā)展，建設(shè)集約、節(jié)約利用土地和風(fēng)力、光伏資源的大事。

新疆風(fēng)電光伏項目建設(shè)規(guī)劃選址中存在問題及對策建議

內(nèi)容提要：本文在列舉分析我區(qū)風(fēng)電、光伏電站項目建設(shè)規(guī)劃選址現(xiàn)狀與經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，提出了規(guī)劃與項目建設(shè)中存在占地偏大、風(fēng)電場控制范圍占地管理失控等問題。建議從考核與管控“單位占地面積產(chǎn)能率”指標(biāo)入手，對上述問題進行有力監(jiān)管。文中還根據(jù)新疆實際情況、參考已建項目的實踐數(shù)據(jù)，提出了對我區(qū)不同區(qū)域風(fēng)電、光伏項目（包括規(guī)劃階段）單位占地面積產(chǎn)能率指標(biāo)的具體建議。

關(guān)鍵詞：風(fēng)電光伏電站項目，建設(shè)規(guī)劃選址，風(fēng)電場控制范圍，單位占地面積產(chǎn)能率，對策建議。

前言

我區(qū)的風(fēng)電、光伏發(fā)電站等可再生能源項目，近些年取得了飛速發(fā)展。到2014年底，風(fēng)電裝機累計達(dá)到9668MW，其中并網(wǎng)8039MW，次于內(nèi)蒙古、甘肅、河北，居全國第4位。光伏并網(wǎng)容量達(dá)到3560MWp，次于甘肅、青海，居全國第3位。2015上半年發(fā)展勢頭不減，新增風(fēng)電裝機雄踞全國第一，達(dá)到1554MW，但實現(xiàn)并網(wǎng)僅為398MW，上半年棄風(fēng)電量達(dá)到29.7億千瓦時，棄風(fēng)率達(dá)到28.8％，同樣居于全國前列，顯現(xiàn)出我區(qū)風(fēng)光電力消納問題的嚴(yán)峻性。2015年6月底累計光伏裝機容量達(dá)到4430MWp。（以上數(shù)據(jù)引自國家能源局公示）。

基于資源條件優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較好基礎(chǔ)、國家定位新疆為能源戰(zhàn)略基地并在政策上給予傾斜等因素，新疆風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展前景仍十分廣闊。據(jù)中國氣象局編制的《全國風(fēng)能資源詳查和評估報告》數(shù)據(jù)，新疆風(fēng)功率密度大于300W/m2的可開發(fā)風(fēng)區(qū)面積約11.18萬km2，技術(shù)開發(fā)量約為4.36億千瓦，即436,000MW，目前僅開發(fā)了約2.2％。新疆太陽能可開發(fā)量目前尚沒有可靠數(shù)據(jù)，但肯定遠(yuǎn)大于風(fēng)能，有估計約為風(fēng)能可開發(fā)量的10倍以上，目前已開發(fā)量尚不足千分之一。從近期看，國家到目前為止已列入核準(zhǔn)計劃的風(fēng)電項目176,860MW中，新疆為18,146MW（其中含兵團1,866MW），約占10.3％，居全國第2位。無論從遠(yuǎn)景資源儲量看，還是從近期國家支持力度看，新疆風(fēng)電、光電都有著十分廣闊的發(fā)展前景。

一、風(fēng)電光電項目建設(shè)規(guī)劃選址方面存在的問題

我區(qū)風(fēng)電、光伏電站能源建設(shè)項目快速發(fā)展，建設(shè)規(guī)劃選址在其中起到了重要的支撐與助推作用，業(yè)績顯著。但回顧到目前為止已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)或在建的數(shù)百個風(fēng)電與光伏電站項目，不難看出在項目建設(shè)規(guī)劃選址中也存在一些問題。其中比較突出的是對項目建設(shè)占地缺乏科學(xué)合理的控制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些項目占地偏多，沒有實現(xiàn)集約化、精細(xì)化開發(fā)。單位土地面積產(chǎn)能率各項目間差異很大。過多的占地既浪費了土地資源，也同時浪費了承載于土地之上的風(fēng)能或太陽能資源。

在風(fēng)電站建設(shè)項目中，上述問題表現(xiàn)得最為明顯。同樣一個裝機49.5MW的風(fēng)電場項目，其控制范圍占地面積，好的項目僅約6平方公里，而有的項目高達(dá)25.5平方公里。某縣很不容易地在探礦權(quán)遍布的用地空隙中找出了一片風(fēng)電開發(fā)規(guī)劃用地，但卻大手大腳地把該區(qū)域劃成每個約13～17平方公里的區(qū)塊，每個49.5MW的發(fā)電項目安排一塊。由于占地范圍較為寬松，建設(shè)業(yè)主就各行其是：做得較好的是機組集中在場地一邊按常規(guī)排布，剩余約1/3～1/2的空地尚可留待以后開發(fā)；也有的是選擇中心區(qū)域開發(fā)，留下了四周的“邊角料”，今后開發(fā)利用較為困難；最差的是盡量拉開機組之間的距離，采用非規(guī)則排布方式，把整個區(qū)塊占滿，完全堵死了再開發(fā)利用的可能。這些作法，都對土地與風(fēng)能資源造成了嚴(yán)重浪費。

這種大手大腳濫用土地的情況，其實在規(guī)劃階段就已經(jīng)普遍存在。雖然國家發(fā)改委早在2005年5月發(fā)布的《風(fēng)電場工程規(guī)劃報告編制辦法》中就提出了單位土地面積產(chǎn)能率的指導(dǎo)性意見：“對場址非常平坦、地形簡單的規(guī)劃風(fēng)電場，本階段可暫按照5000kW/km2來估算風(fēng)電場裝機容量。”這里提出的每平方公里裝機5000kW，即5MW就是規(guī)劃階段的產(chǎn)能率指標(biāo)。我區(qū)絕大多數(shù)風(fēng)電場都符合場址平坦、地形簡單的條件，但對這一規(guī)定并沒有認(rèn)真執(zhí)行。我區(qū)先后編制的多個風(fēng)電規(guī)劃單位占地產(chǎn)能都小于5MW/平方公里，具體數(shù)據(jù)見附表1。

附表1：新疆部分風(fēng)區(qū)工程規(guī)劃容量與占地面積統(tǒng)計表



說明：規(guī)劃容量為2020年數(shù)據(jù)。

從上表可以看出，除達(dá)坂城、兵團十三師等少數(shù)幾個項目接近5MW/km2外，大多數(shù)項目均偏離了規(guī)定指標(biāo)，其中最差的還不足1 MW/km2。規(guī)劃階段的過多占地給項目實施階段的不合理占地創(chuàng)造了條件。

光伏項目的情況要好一些，但也存在對單位占地面積產(chǎn)能率缺乏考核的現(xiàn)象。從一些地區(qū)提出的光伏產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃（參見附表2）看，單位占地面積產(chǎn)能指標(biāo)相差較大，存在不合理因素。同時在具體光伏項目選址中，占地產(chǎn)能指標(biāo)也存在差異，有的項目存在不必要的預(yù)留空地、用地也有“邊角料”等現(xiàn)象。

附表2：新疆部分光伏規(guī)劃區(qū)容量與占地面積統(tǒng)計表



（說明：上列早期規(guī)劃中部分?jǐn)?shù)據(jù)可能已有調(diào)整。多數(shù)規(guī)劃尚在編制階段。）

風(fēng)能、太陽能是自然界賦予人類的寶貴可再生能源，其不可改變的特性是必須承載于一定的土地面積之上，任何地域的土地面積是固定不可增加的，因此必須重視提高單位土地面積可開發(fā)的風(fēng)、光電的功率，即單位占地面積產(chǎn)能率，對其規(guī)定科學(xué)合理的指標(biāo)加以規(guī)范。如果聽任上述無序多占土地的現(xiàn)象繼續(xù)下去，就會像小煤窯的私挖亂采浪費煤炭資源一樣，白白浪費掉寶貴的風(fēng)、光電能源。舉例來說，前文中所介紹的新疆風(fēng)電可開發(fā)量4.36億千瓦是以實行集約化開發(fā)為前提的，如果大手大腳地粗放開發(fā)，整個可開發(fā)量就可能大大減少，這將是對子孫后代不負(fù)責(zé)任的犯罪行為。

二、產(chǎn)生問題的原因

分析造成上述現(xiàn)象的原因，大體上有以下幾方面：

1、早年出臺的風(fēng)電用地“點征面控”政策不盡合理，未做及時調(diào)整。

上世紀(jì)九十年代，為支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自治區(qū)國土廳在全國各省區(qū)中較早出臺了針對風(fēng)電場建設(shè)用地的“點征面控”扶持政策，以后逐漸得到其他省區(qū)效仿在全國性得到普及。這項政策規(guī)定了風(fēng)電場建設(shè)用地可只征用風(fēng)機基礎(chǔ)、箱變、線路、道路、變電所及其他生產(chǎn)生活設(shè)施用地，對各臺風(fēng)機之間的廣闊用地（稱為風(fēng)電場控制范圍），風(fēng)電場以“他項權(quán)利”的方式控制與占用，不列入征地面積，也無須支付征地費用。這項優(yōu)惠政策早期確實起到了支持風(fēng)電發(fā)展的良好作用。但隨著產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴大，其不良后果也逐漸顯現(xiàn)：因為風(fēng)電場控制范圍用地為無償占用，就導(dǎo)致了一些建設(shè)業(yè)主缺乏自我約束機制，自覺或不自覺地盡可能擴大占用范圍。事實上，控制范圍占地才是風(fēng)電場用地的主要構(gòu)成，從工程實踐看，風(fēng)電場辦理土地征用手續(xù)的永久性占地一般只占到控制范圍的1％左右。控制范圍用地才是風(fēng)電場占地的主體，對此必須加以規(guī)范，提出合理標(biāo)準(zhǔn)，進行必要的限制，才能達(dá)到規(guī)范開發(fā)風(fēng)電場、節(jié)約土地與風(fēng)能資源的目的。

2、對風(fēng)電場控制范圍占地，政府部門管理職責(zé)不明確，沒有部門監(jiān)管，處于“掛空檔”的狀態(tài)。

在住建部、國土資源部、國家電監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《電力工程項目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》（建標(biāo)[2011]209號）中，只規(guī)定了風(fēng)電場須征用的永久用地的指標(biāo)，對風(fēng)電場控制范圍用地并未涉及，也未提出管理要求。

風(fēng)電場控制范圍占地多少，主要取決于風(fēng)電機組風(fēng)輪直徑以及機組排布方式兩個因素，這兩個因素在工程可研報告階段已經(jīng)基本決定。現(xiàn)行管理模式下，風(fēng)電場項目可研報告由各建設(shè)業(yè)主聘請第三方設(shè)計單位自行組織審批，對風(fēng)電場控制范圍占地缺乏硬性制約，一般不會提出否定性的意見。有的可研報告甚至根本沒有說明風(fēng)電場控制范圍占地的具體數(shù)據(jù)。國土廳審批風(fēng)電項目，只對風(fēng)電場征用的永久用地進行審核批準(zhǔn)，這只占風(fēng)電場控制范圍的1％左右。住建部門從規(guī)劃選址用地的角度可以進行干預(yù)，但缺乏相應(yīng)的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，在規(guī)劃選址審查階段一般也難于改變已經(jīng)經(jīng)過多項前置審批的可研方案。到最后發(fā)改委項目核準(zhǔn)審批時，已經(jīng)是木已成舟，只能承認(rèn)既成事實。這就導(dǎo)致了多占用土地的項目白白多占，節(jié)省了用地的項目也得不到任何好處與認(rèn)可，致使多占土地的現(xiàn)象愈演愈烈。

3、在項目可研以及規(guī)劃編制階段，對單位土地面積產(chǎn)能率指標(biāo)重視不夠。有的設(shè)計單位存在片面認(rèn)識與不當(dāng)作法。

首先是，在決定風(fēng)電場機組排布方案時，多數(shù)設(shè)計單位僅僅以發(fā)電量作為唯一的比較指標(biāo)，沒有或很少考慮集約化開發(fā)、減少占地、節(jié)省風(fēng)資源這一更重要的條件。當(dāng)然，如果僅從增加發(fā)電量考慮，機組之間的距離越大，互相之間的尾流影響越小，確實可以增加一些發(fā)電量。但一個重要事實是：當(dāng)機組之間的距離超過一定程度后，例如縱向間距大于9～10D、橫向間距大于4～5D后（D為機組葉輪直徑），繼續(xù)增大間距，對發(fā)電量的增加只能起不大的作用。從大量可研報告中機組排布方案比較數(shù)據(jù)可以看出，采用不同排布置方式（如縱向間距8～12D，橫向間距3～5D的各種組合）的發(fā)電量，最高與最低一般相差在1～5％范圍內(nèi)，最大差別也不會超過8％。但是，舉例來說：采用3D×10D與5D×12D的兩種排布方案，其占用土地的面積相差一倍，也就是說單位面積產(chǎn)能率相差一倍，風(fēng)電場如采用5D×12D排布方式，可能發(fā)電量會增加幾個百分點，但如采用3D×10D，同樣的占地面積上裝機容量可增加一倍，年發(fā)電量可增加將近一倍。從風(fēng)資源開發(fā)量這個根本目標(biāo)考慮，各自的效益得失可謂不言而喻。

還有的設(shè)計單位，可能存在新疆地域廣闊、戈壁灘利用價值不大等錯誤認(rèn)識，在項目及規(guī)劃設(shè)計中大手大腳，提出了更加浪費資源的設(shè)計方案，如將風(fēng)電機組縱向間距拉大到12D甚至16D，還在兩排機組之間設(shè)立“風(fēng)速恢復(fù)帶”，更大大增加了風(fēng)電場控制范圍占地面積。新疆雖然地域廣闊，但土地及其承載的風(fēng)能、光伏資源仍然十分寶貴。我們必須抵制鋪張浪費地粗放式開發(fā)，提倡集約化精細(xì)化開發(fā)，為社會和子孫后代節(jié)省更多資源。

總體來說，無償占用土地的政策導(dǎo)向，政府部門缺乏有力的監(jiān)管與硬性制約措施，一些設(shè)計單位的片面認(rèn)識與不當(dāng)做法，這些因素與建設(shè)業(yè)主單位希望多占土地的自身利益互相配合，就造成了風(fēng)電場控制范圍用地的無序與不合理現(xiàn)象，如不采取有力措施加以扭轉(zhuǎn)，必將對我區(qū)的土地與風(fēng)能資源造成極大浪費。目前我區(qū)風(fēng)電光伏尚處于初期開發(fā)階段，出臺治理措施正當(dāng)其時。

相對而言，光伏項目的情況要好得多。光伏項目用地是“硬占用”，必須全部辦理征用手續(xù)并支付規(guī)定的征地（或租地）費用。這就使得建設(shè)業(yè)主具備了自我約束機制。從已審批的項目看，同地區(qū)、同容量項目占地差別不像風(fēng)電那么大。存在主要問題是：沒有實行單位占地產(chǎn)能率指標(biāo)管理；在光伏園區(qū)規(guī)劃中，存在占地水平差距較大的情況；個別項目占地有空地及邊角料等現(xiàn)象。同樣需要予以規(guī)范。

三、對策建議

1、加強宣傳引導(dǎo)，讓更多人認(rèn)識集約化與精細(xì)化開發(fā)風(fēng)電、光電項目的意義，認(rèn)識提高單位占地面積風(fēng)光電產(chǎn)能率的必要性與重要性，認(rèn)識到這是關(guān)系到可再生能源開發(fā)前景、有益于全社會和子孫后代的大事。

2、明確提出和規(guī)定“單位占地（包括風(fēng)電場控制范圍占地）面積產(chǎn)能率”這一考核指標(biāo)，在風(fēng)光電規(guī)劃及具體項目審批中進行把關(guān)，對達(dá)不到指標(biāo)要求并不能合理解釋的，應(yīng)對規(guī)劃或項目選址給出否定性結(jié)論。建議在總結(jié)分析新疆已建成的9668MW風(fēng)電和4430MWp光伏項目經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，由自治區(qū)政府牽頭，制定出適合新疆實際情況的風(fēng)電、光伏項目單位占地產(chǎn)能率指標(biāo)，首先在項目建設(shè)選址管理審批中率先試行，同時要求在編制各類風(fēng)光電規(guī)劃時參照執(zhí)行。這是糾正目前不合理現(xiàn)狀最有效、最快捷的措施，而且當(dāng)前已有條件實施。

寧夏回族自治區(qū)2011年8月以寧政發(fā)[2011]103號文發(fā)布了《寧夏回族自治區(qū)風(fēng)電和太陽能光伏發(fā)電項目建設(shè)用地管理辦法》，規(guī)定了風(fēng)電與光伏發(fā)電項目的用地指標(biāo)，其中有些內(nèi)容可以借鑒，但需要注意兩個問題：一是該辦法對風(fēng)電場只規(guī)定了風(fēng)電機組與生產(chǎn)生活區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)，對作為占地主體的控制范圍用地地管理仍然沒有涉及；二是全區(qū)規(guī)定用同一標(biāo)準(zhǔn)，這不適合新疆地域廣闊的具體情況，在借鑒時應(yīng)加以補充完善。

3、推進開征以風(fēng)電場“控制范圍”占用土地面積為計量依據(jù)征收的“風(fēng)資源占用稅”，變無償占用控制范圍為有償占用，以經(jīng)濟手段推進風(fēng)資源集約化開發(fā)。此稅種如能定義為地方稅收，還可以緩解因風(fēng)電項目短期內(nèi)稅源較少，導(dǎo)致所在地政府對風(fēng)電開發(fā)積極性不高的矛盾。這可能是一箭雙雕的治本之策。

4、呼吁在風(fēng)電、光伏項目的園區(qū)規(guī)劃、可研報告的設(shè)計、審批等環(huán)節(jié)都要關(guān)注并考核“單位占地產(chǎn)能率”這一重要指標(biāo)。在園區(qū)規(guī)劃時盡可能避免把規(guī)劃園區(qū)分塊切割劃分，應(yīng)按各項目特點逐個安排占用面積，盡可能消除各項目之間的空地與“邊角料”。對光伏園區(qū)，盡量采用正南正北的區(qū)域規(guī)劃，減少邊角占地浪費。

四、對制定單位占地面積產(chǎn)能率指標(biāo)的具體建議

新疆地域廣闊，自然條件差異較大，南北跨越十五個緯度（N35～N49）。風(fēng)電開發(fā)中，根據(jù)GB/T18710-2002國標(biāo)劃分的風(fēng)區(qū)等級，從2類到7類都有存在。在新疆提出風(fēng)電與光伏電站項目的占地產(chǎn)能率標(biāo)準(zhǔn)，不能全區(qū)一刀切，應(yīng)該按主要制約條件的不同規(guī)定不同的數(shù)值。現(xiàn)根據(jù)對多個建設(shè)項目積累的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，提出以下個人建議，僅作為討論基礎(chǔ)，不當(dāng)之處歡迎指正。

風(fēng)電項目決定占地的主要因素之一是葉輪直徑，這主要取決于風(fēng)區(qū)等級分類，風(fēng)資源較好的高等級風(fēng)區(qū)可采用較小直徑的葉輪，低風(fēng)速區(qū)需選用較大直徑葉輪。建議按不同風(fēng)區(qū)等級（應(yīng)以可研報告中分析認(rèn)定的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)）規(guī)定各項目的占地產(chǎn)能率指標(biāo)，即：

對6類及7類風(fēng)區(qū)（70米高度年平均風(fēng)速大于9.24m/s，風(fēng)功率密度大于690 W/m2）項目，每平方公里裝機應(yīng)控制在7～9MW。相當(dāng)于每個50MW項目占地約5.5～7平方公里。

對4類及5類風(fēng)區(qū)（70米高度年平均風(fēng)速7.92～8.45 m/s，風(fēng)功率密度460～690 W/m2）項目，每平方公里裝機應(yīng)控制在5～7MW。相當(dāng)于每個50MW項目占地約7～10平方公里。

對2～3類及以下風(fēng)區(qū)（70米高度年平均風(fēng)速小于7.39m/s，風(fēng)功率密度小于460W/m2），每平方公里裝機應(yīng)控制在3.5～5MW。相當(dāng)于每個50MW項目占地約10～14平方公里。

以上數(shù)據(jù)可根據(jù)地形情況選定，地形條件較差的項目取較小產(chǎn)能率。對山區(qū)等特殊地形可適當(dāng)突破規(guī)定。

在規(guī)劃階段，可比上述指標(biāo)放寬10～20％。

光伏電站項目，這里主要指采用多晶硅組件、固定式安裝技術(shù)方案的項目（目前我區(qū)此類項目占比在95％以上），其占地面積主要取決于光伏組件前后排的距離，即在冬至日，前排組件的陰影不影響后排光照，這由太陽入射角的高低、即項目所處緯度決定。因此按不同緯度規(guī)定項目單位占地產(chǎn)能率是合理的。建議我區(qū)可規(guī)定三種標(biāo)準(zhǔn)：

北緯40度以南區(qū)域（大致包括喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克州南部與巴州南部）：不小于40～43MWp/km2；

北緯40～45度區(qū)域（大致包括哈密地區(qū)、吐魯番市、烏魯木齊市、昌吉州、阿克蘇地區(qū)、伊寧市、博州、克州與巴州北部、塔城地區(qū)與克拉瑪依市南部）：不小于37～40 MWp/km2；

北緯45度以北區(qū)域（大致包括阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)與克拉瑪依市北部）：不小于34～37 MWp/km2；

規(guī)劃階段占地可放寬10～20％。

對采用非晶硅薄膜太陽能組件、跟蹤式安裝等其他技術(shù)方案項目，可不受上述規(guī)定限制，以待進一步積累經(jīng)驗。

以上建議，歡迎提出批評指正。

參考文獻

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4、《寧夏回族自治區(qū)風(fēng)電和太陽能光伏發(fā)電項目建設(shè)用地管理辦法》：寧政發(fā)[2011]103號文，寧夏回族自治區(qū)2011年8月發(fā)布。

5、《觀察與思考——于午銘風(fēng)電文集二》，于午銘著，國家風(fēng)力發(fā)電工程技術(shù)研究中心叢書之四，中國電力出版社2014年5月第一版。

作者介紹：于午銘，男，教授級高工，享受國務(wù)院特殊津貼專家，中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專委會資深委員。現(xiàn)任國家風(fēng)力發(fā)電工程技術(shù)中心副主任、金風(fēng)科技股份公司高級顧問、新疆新能源（集團）專家顧問。